Deficyt i dług rosną, premier ostrzega. Ale kostki domina już się sypią

Zdjęcie: INTERIA.PL


Rząd pracuje nad projektem budżetu na 2026 rok, w którym musi pogodzić ogień z wodą. Nie może zmniejszać wydatków ani podnosić podatków, by nie ryzykować gniewu wyborców, a jednocześnie musi pilnować poziomów deficytu i długu publicznego. Te wymykają się spod kontroli. Donald Tusk przestrzegał ostatnio, iż "zacznie się domino" - ale pierwsze kostki już się wywróciły.


Prace nad projektem budżetu państwa idą pełną parą. Odkąd Polska została objęta procedurą nadmiernego deficytu przez Komisję Europejską, zapanowanie nad wydatkami i deficytem jest szczególnie trudnym zadaniem, nad którym głowią się urzędnicy w resorcie finansów. Niedawno jednak - po raz pierwszy tak otwarcie - do trudnej sytuacji w finansach publicznych odniósł się premier Donald Tusk.
"Mamy dług, mamy wysoki deficyt. Ja żadnej z tych kategorii nie mogę przekroczyć, bo się zacznie domino i bardzo złe konsekwencje. Muszę działać w ramach odpowiedzialności za całość spraw państwowych" - mówił szef rządu podczas spotkania z mieszkańcami Pabianic w sobotę 26 lipca.Reklama


Sypią się kostki budżetowego domina


Część kostek domina, o którym mówił premier, już jednak się wywróciła. Jeszcze jesienią 2024 roku rząd przedstawiał optymistyczną ścieżkę redukcji deficytu sektora finansów publicznych w dokumencie pod nazwą "Średniookresowy plan budżetowo-strukturalny na lata 2025-2028". Przypomnijmy, to właśnie przekroczenie progu 3 proc. PKB w przypadku deficytu sektora - czyli poziomu, na którym ustalono kryterium ostrożnościowe dla gospodarek państw Unii Europejskiej - ściągnęło na Polskę procedurę nadmiernego deficytu, w ramach której Bruksela pilnie obserwuje, jak wydajemy pieniądze.
"Przyjęta przez rząd ścieżka redukcji deficytu sektora umożliwi zlikwidowanie w horyzoncie 4-letnim nadmiernego deficytu, wyjście z procedury nadmiernego deficytu (...) oraz sprowadzenie długu sektora poniżej 60 proc. PKB" - zapewniał resort finansów we wspomnianym średniookresowym planie.


I tak, deficyt sektora finansów publicznych miał wynieść 5,5 proc. PKB w 2025 roku, potem spaść do 4,5 proc. PKB w 2026 roku, następnie obniżyć się do 3,7 proc. w 2027 roku i wreszcie zejść poniżej unijnego progu, do poziomu 2,9 proc. PKB w 2028 roku. Z planów tych jednak nic już nie zostało.
- Prognozy z zeszłego roku są już nieaktualne - rozwiewa złudzenia Piotr Kalisz, główny ekonomista banku Citi Handlowy. - Punkt startowy ścieżki redukcji deficytu sektora finansów publicznych, czyli poziom deficytu za zeszły rok, okazał się wyższy.
Deficyt sektora finansów publicznych w 2024 roku wyniósł 6,6 proc. PKB wobec 5,7 proc. zakładanych przez MF w średniookresowym planie. Pierwsza kostka domina, wywracając się, pociągnęła za sobą kolejne.
- Sprowadzenie deficytu sektora finansów publicznych do poziomu 4,5 proc. w 2026 roku, jak to zostało założone w średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym, raczej się nie uda - deficyt będzie w przyszłym roku zdecydowanie wyższy; prognozujemy, iż będzie on podobny do tegorocznego, a więc na poziomie około 6 proc. PKB - mówi Interii Biznes ekonomista mBanku Arkadiusz Balcerowski. - Ta ścieżka w zasadzie już jest nieaktualna i w najnowszych prognozach rządu widać, iż wysiłek fiskalny na poziomie 0,82 proc. PKB średniorocznie - w celu sprowadzenia deficytu sektora poniżej poziomu 3 proc. PKB - nie będzie mieć miejsca.
- My spodziewamy się, iż deficyt sektora finansów publicznych wyniesie w tym roku 6,2 proc. PKB, a przyszłym roku 5,7 proc. PKB. To oznacza, iż w 2027 i 2028 roku wciąż może on znajdować się w okolicach 5 proc. - przedstawia prognozę banku Citi Handlowy jego główny ekonomista Piotr Kalisz.
Komisja Europejska już wie, iż Polska "nie dowiezie" pierwotnych założeń dotyczących redukcji deficytu. Wiosną Bruksela ujawniła nową prognozę MF - deficyt sektora finansów publicznych, według resortu kierowanego przez Andrzeja Domańskiego (po rekonstrukcji odpowiedzialnego też za gospodarkę), w 2025 roku wyniesie 6,3 proc. PKB - o 0,8 pkt. procentowego powyżej zakładanego poziomu.


Rząd przepycha "gorący kartofel". Liczy na brukselską klauzulę wyjścia


- Z planami tego typu jest zawsze ten problem, iż pozytywny efekt pojawia się w nich na końcu projekcji. W rezultacie mamy zawsze do czynienia z przepychaniem "gorącego kartofla" i odkładaniem trudniejszych decyzji na później - kwituje Arkadiusz Balcerowski z mBanku.
- Rząd przedstawił już zaktualizowane szacunki, a dodatkowo otrzymał od Komisji Europejskiej zgodę na stosowanie klauzuli wyjścia. Skala zacieśnienia fiskalnego może się więc różnić przez najbliższe 3-4 lata od pierwotnie planowanej - zaznacza Piotr Kalisz, główny ekonomista Citi Handlowego.


Klauzula wyjścia, o której wspomina nasz rozmówca, to nowe rozwiązanie KE odpowiadające na konieczność zwiększania wydatków na obronność przez państwa członkowskie UE w obliczu agresywnej postawy Rosji i coraz bardziej skomplikowanej sytuacji geopolitycznej. Polska nie zwalnia pod tym względem tempa - według sekretarza stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej Cezarego Tomczyka, nakłady na obronność w budżecie na 2026 r. mają wynieść około 5 proc. PKB. To dlatego złożyliśmy w KE wniosek o zastosowanie wobec nas klauzuli wyjścia, czyli w zasadzie odejścia od rekomendowanej przez Radę Ecofin ścieżki wydatków. W rezultacie Polska będzie mogła zwiększyć nakłady na obronność i nie martwić się, iż pogorszy to jej wskaźniki fiskalne.
- Dzięki klauzuli wyjścia dostaliśmy ekstra przestrzeń na wydatki na obronność w wysokości 1,5 proc. PKB - wyjaśnia Arkadiusz Balcerowski. - Można więc powiedzieć, iż gdyby deficyt zgodnie z prognozą w planie wyniósł w 2026 r. 4,5 proc. PKB, to zmieścilibyśmy się w unijnych kryteriach. Żyjemy jednak w środowisku wysokich wydatków i trudno sobie wyobrazić ścinanie ich o około 2 proc. PKB, bo w praktyce do tego musiałoby się to sprowadzać. Warto jednak wspomnieć, iż ten problem ma w tej chwili wiele państw i dlatego skutki rynkowe tego deficytu nie są dla nas aż tak straszne. Problem mielibyśmy wtedy, gdyby inne kraje uciekały z procedury nadmiernego deficytu, a my nie - wówczas koszty finansowania wzrosłyby nam niewspółmiernie.
Z gigantycznych wydatków na obronność w budżecie państwa rząd na pewno więc nie zrezygnuje - wzrost tych nakładów postępuje konsekwentnie od wybuchu pełnoskalowej wojny w Ukrainie (wtedy budżet Polski na obronność wyniósł 2,4 proc. PKB, a w 2024 r. było to już 4,7 proc. PKB). Poluzowanie reguł fiskalnych przez Brukselę pomoże, ale ostateczny rozmiar deficytu to wypadkowa jeszcze innych kwestii.
- Rząd na pewno będzie starał się wykorzystać przestrzeń, jaką daje mu klauzula wyjścia, natomiast deficyt zależeć będzie od kilku czynników - mówi Piotr Kalisz. - Po pierwsze, to wzrost gospodarczy i inflacja, które w sposób twardy determinują wpływy podatkowe. Drugi czynnik to z kolei działania dyskrecjonalne, czyli takie, które zależą wyłącznie od rządu.


Donald Tusk nie podejmie trudnych decyzji. "Ten rząd ma już łatkę"


Konstruując projekt budżetu na 2026 rok, rząd teoretycznie może zaplanować działania zwiększające wpływy do państwowej kasy (np. podnosząc podatki czy wprowadzając nowe daniny) albo redukujące wydatki. Ale czy w obecnych realiach społecznych i politycznych - kiedy koalicja rządząca mierzy się z kryzysem wewnętrznym i musi dbać o swoje notowania - politycy odważyliby się na jedno lub drugie?


- Każdy rząd trochę odpycha taką wizję i obecne głosy też raczej idą w tym kierunku, iż nikt nie będzie majstrował czy to przy obniżce 800 plus, czy przy definiowaniu grupy docelowej dla tego świadczenia - mówi Arkadiusz Balcerowski. - Biorąc pod uwagę to, iż ten rząd ma już łatkę rządu, który kiedyś podniósł wiek emerytalny, trudno by mu było zrobić tego typu negatywny krok. Pamiętajmy przy tym, iż Polska wbrew pozorom nie ma jakichś nadmiernych wydatków socjalnych względem PKB w porównaniu z innymi krajami UE. Problemem jest raczej ich struktura - są grupy, które są bardziej "doceniane" i więcej czerpią z tego tytułu.
Rząd istotnie stara się w zarodku gasić wszelkie podejrzenia, iż mógłby coś zmieniać w świadczeniach socjalnych. Kiedy wicepremier i szef MON Władysław Kosiniak-Kamysz zasugerował, iż 800 plus powinno być wypłacane tylko rodzinom, w których rodzice pracują, rzecznik rządu Adam Szłapka zapewnił na antenie Polsat News, a potem w serwisie X, iż "nie ma planów jakichkolwiek zmian w 800 plus".
- Po stronie dochodowej budżetu, jeżeli chodzi o podwyżki podatków, jakaś przestrzeń może by się i znalazła, ale nie będzie ku temu politycznej chęci. Prawdopodobnie rząd przyjmie strategię "na przeczekanie" i będzie faktycznie liczył na wyrastanie z długu i deficytu, które w końcu nastąpi, choć będzie trwało długo - dodaje ekonomista mBanku.
- jeżeli chodzi o budżet, to na 2026 rok nie zakładamy żadnych działań - zarówno po stronie wydatkowej, jak i dochodowej - ponad to, co zostało zapisane, a więc np. zakładamy, iż w mocy pozostanie plan utrzymania progów podatkowych na niezmienionym poziomie - mówi Piotr Kalisz z Citi Handlowego. - Dzięki temu, kanałem dochodów podatkowych, nastąpi poprawa deficytu o mniej więcej 0,3 proc. PKB rocznie. Należy też jednak pamiętać, iż ewentualne nowe działania po stronie wydatkowej i dochodowej mogą się kompensować. Już za około miesiąc dowiemy się, jak sobie to poukładał resort finansów.


Rządowe sztuczki z długiem. Ekonomista: Nie ma jednak co udawać


Jak zatem zmniejszyć deficyt i dług, o których poziom martwił się premier? Nie jest tajemnicą, iż od pewnego czasu rząd liczy na to, iż stanie się to w drodze "wyrastania". Chodzi o to, by w relacji deficytu czy długu do PKB mianownik rósł szybciej od licznika. Według najnowszych prognoz MF, wzrost PKB w 2026 r. ma wynieść 3,5 proc., a średnioroczna inflacja 3,0 proc.
- Założenia przedstawione przez MF są w miarę zgodne z naszymi prognozami - mówi Arkadiusz Balcerowski. - jeżeli mówimy o wyrastaniu z deficytu, to bierzemy pod uwagę nominalny wzrost PKB, a więc uwzględniający inflację. W naszym mniemaniu powinien on wynieść około 6 proc. w przyszłym roku. Dopóki wzrost kosztów obsługi zadłużenia nie jest wyższy niż nominalny wzrost PKB, to nie ma większego problemu. Wprawdzie wzrost zadłużenia będzie postępował: przekroczymy próg 60 proc. PKB - jeżeli nie w tym roku, to w przyszłym - ale to też nie będzie dramat, ponieważ w odniesieniu do innych państw nominalny dług Polski nie jest aż tak duży.


- Według definicji polskiej dług publiczny w tym roku będzie poniżej 50 proc. PKB, a więc do konstytucyjnego poziomu 60 proc. PKB jeszcze nam sporo brakuje - to dlatego, iż część wydatków jest już poza budżetem - tłumaczy Piotr Kalisz. - Jednocześnie warto spojrzeć też na dług według definicji europejskiej - w tym ujęciu zbliża się on nam do 60 proc. PKB i teoretycznie już w tym roku może przekroczyć ten próg (a na pewno stanie się to w przyszłym roku). Nie niesie to ze sobą jakichś szczególnych konsekwencji; Konstytucja nawiązuje do polskiej metodologii liczenia długu publicznego.
W polskiej Konstytucji zapisany jest zakaz zwiększania długu publicznego powyżej poziomu 60 proc. PKB. Kolejne rządy "radzą" sobie z tym kryterium, wypychając różne wydatki poza budżet - np. do funduszy zarządzanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego czy Polski Fundusz Rozwoju. To dlatego przewidywany w średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym wzrost poziomu długu publicznego powyżej 60 proc. PKB już w 2026 roku - konkretnie do 60,9 proc. PKB - nie spędza rządowi snu z powiek. W połowie maja wskazała na to Rada Towarzystwa Ekonomistów Polskich w swoim stanowisku w sprawie sytuacji finansów publicznych w Polsce.
"(...) obecny rząd koalicyjny wydaje nie przejmować się osiągnięciem 60,9 proc. PKB zadłużenia w 2026 r., bo w PDP (państwowym długu publicznym - red.) będzie to tylko 48,1 proc. PKB, a po przeliczeniu kursów walutowych na potrzeby limitów konstytucyjnych zaledwie 47,0 proc. PKB" - napisali wówczas ekonomiści.
- Nie ma jednak co udawać, iż ten dług nie rośnie - przestrzega główny ekonomista Citi Handlowego. - choćby jeżeli wyłączymy jakieś wydatki, to i tak zobowiązania trzeba obsługiwać, a im więcej długu, tym wyższe odsetki płacimy. Przez to ten komponent obsługi zadłużenia w naszym budżecie co roku może się zwiększać i coraz trudniej będzie nam utrzymać ten wzrost zadłużenia w ryzach.
- Rynki raczej nie będą patrzeć na przekroczenie poziomu 60 proc. PKB, jeżeli chodzi o dług sektora - dodaje. - Większość inwestorów podchodzi do tego elastycznie, co nie zmienia faktu, iż gdyby zdarzył się jakiś negatywny szok i musielibyśmy nagle zwiększać deficyt, to inwestorzy pewnie niechętnie finansowaliby nasz dług. Trajektoria przyrastania deficytu i długu jest w tej chwili po prostu niebezpieczna.


Donald Tusk przewiduje starcie z Karolem Nawrockim?


Wspomniane niedawne uwagi Donalda Tuska o deficycie i długu w kontekście efektu domina zdają się wskazywać, iż rząd ma świadomość powagi sytuacji. Ale mogą mieć jeszcze inny wymiar.
- Słowa premiera mogą być też swoistą polityczną grą, z uwagi na to, iż nowy prezydent zamierza położyć na stole niewygodne projekty ustaw, takie jak projekt podniesienia kwoty wolnej od podatku - a więc realizujący obietnicę, o której się mówi w zasadzie od początku istnienia tej koalicji - zauważa Arkadiusz Balcerowski z mBanku.


Karol Nawrocki zdążył już zadeklarować, iż jeżeli rząd Donalda Tuska nie wywiąże się z obietnicy podniesienia kwoty wolnej do 60 tys. zł - która znalazła się na liście słynnych "100 konkretów" i jako główna niespełniona zapowiedź pozostaje wizerunkowym obciążeniem dla Koalicji 15 października - to on sam jako prezydent skorzysta z inicjatywy ustawodawczej i złoży stosowny projekt ustawy. Rząd deklaruje wprawdzie, iż o swojej kluczowej obietnicy nie zapomniał, ale chce ją realizować w sposób bezpieczny dla finansów państwa.
"W tej chwili pracujemy nad budżetem na rok 2026. Myślę, iż w tym budżecie kwota wolna w kwocie 60 tys. zł się nie zmieści, natomiast pracujemy w ministerstwie finansów, żeby tę obietnicę zrealizować" - mówił kilka dni temu na antenie publicznej telewizji Andrzej Domański. Wcześniej szef nowego superresortu gospodarczego mówił, iż premier zobowiązał go do przedstawienia planu dojścia do wyższej kwoty wolnej i zapewniał, iż zostanie ona wprowadzona "do końca kadencji". Komentując propozycję Karola Nawrockiego, zasugerował, iż wychodzenie z projektami wiążącymi się z ogromnymi wydatkami dla budżetu (według szacunków MF, koszt podniesienia kwoty wolnej to prawie 56 mld zł) może uderzać w możliwości państwa, jeżeli chodzi o zdolność do udźwignięcia wydatków na obronę.
- Być może więc premier użył tych słów jako straszaka, by pokazać wyborcom, iż te propozycje ostatecznie nie będą dla nich dobre, bo stanowią zagrożenie dla finansów publicznych - mówi Arkadiusz Balcerowski z mBanku.
Katarzyna Dybińska