System kaucyjny w Polsce – zyski i straty polskich gmin. Jak gminy mogą skorzystać na wprowadzeniu systemu kaucyjnego?

zero-waste.pl 1 tydzień temu

Czy system kaucyjny stał się kozłem ofiarnym oficjalnej narracji tłumaczącej podwyżki opłat śmieciowych? Jak naprawdę wyglądają straty gmin wynikające z wprowadzenia systemu kaucyjnego? Gdzie są zyski i dlaczego nie są one uwzględniane w bilansie?

System kaucyjny, działający w Polsce od 1 października 2025 r., objął jednorazowe butelki plastikowe PET do 3 litrów oraz metalowe puszki do 1 litra.

Z perspektywy gmin i przedsiębiorstw komunalnych jego wprowadzenie oznacza dwa przeciwstawne procesy.

- Po pierwsze, z gminnego systemu gospodarki odpadami wypada strumień najbardziej wartościowych surowców wtórnych, co uszczupla przychody instalacji przetwarzania odpadów. Dla gmin oznacza to starty z tytułu niesprzedanych surowców wtórnych.
- Po drugie, z przestrzeni publicznej, terenów zielonych i przydroży zaczyna gwałtownie ubywać śmieci w postaci opakowań po napojach, co w konsekwencji obniża koszty sprzątania i utrzymania czystości.

Niniejsze opracowanie zestawia oba te procesy, przedstawiając najpierw stronę kosztową (utracone przychody ze sprzedaży surowców), potem czynniki, które mogłyby ją częściowo skompensować, a na końcu stronę korzyściową, czyli oszczędności wynikające z ograniczenia zaśmiecenia.

Straty z tytułu niesprzedanych surowców wtórnych

1. Co podają media, gminy i branża odpadowa

Od pierwszego półrocza 2026 roku temat strat finansowych gmin związanych z wprowadzeniem systemu kaucyjnego regularnie wraca w polskich mediach.

Rada Przedstawicieli Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych przeprowadziła ankietę w kilkudziesięciu instalacjach komunalnych. Na jej podstawie oszacowano, iż utrata przychodów RIPOK w skali kraju może sięgać od 650 do 700 mln zł rocznie [1].

Informacje medialne wskazują, iż gminne instalacje komunalne straciły około połowy dochodów ze sprzedaży surowców wtórnych, czyli głównie PET i aluminium, co stanowi ok. 10% wszystkich przychodów instalacji przetwarzania odpadów [2].

Z innych informacji wynika jednak, iż już w 2025 r. samorządy dopłaciły do gospodarki odpadami komunalnymi ok. 1,5 mld zł, przy kosztach tej gospodarki w skali kraju przekraczających 15 mld zł [3]. Wynika z tego, iż to nie system kaucyjny stworzył problem deficytowości gospodarki odpadami, jak sugeruje częsta narracja medialna, ale iż deficyt istniał w systemie już wcześniej i ma znacznie szerszą skalę niż straty przypisywane samemu systemowi kaucyjnemu.

2. Wyliczenia własne

Aby przeanalizować rzeczywistą sytuację związaną z utratą zysków instalacji z powodu braku najcenniejszego surowca, przeprowadziliśmy własne wyliczenia bazujące na danych z różnych źródeł, tak aby wyniki były możliwie rzetelne. Przeanalizowaliśmy zarówno utratę butelek PET, jak i puszek aluminiowych, przy założeniu, iż efektywność systemu kaucyjnego osiągnie aż 80% na koniec 2026 roku.

Butelki PET

Według danych Rekopolu ilość butelek PET rocznie wprowadzonych na rynek wynosi 220 tys. ton. Według obliczeń bazujących na na danych GUS oraz badaniach morfologicznych odpadów komunalnych w Polsce przeprowadzonych przez IOŚ-PIB w 2021 r., ilość butelek PET w odpadach to około 330 tys. ton rocznie. Ponieważ między tymi liczbami jest dość duża rozbieżność, obie wartości przyjęto jako granice przedziału, w którym mogła się znajdować rzeczywista ilość butelek PET w odpadach.

Do obliczenia całkowitego rocznego przychodu sortowni i instalacji MBP ze sprzedaży recyklerom butelek PET przyjęto następujące rzeczywiste wskaźniki:

- poziom recyklingu butelek PET w systemie gminnym – 50%,
- udział bezbarwnych butelek PET – 40%,
- udział butelek kolorowych, mixu i zanieczyszczonych – 60% (dane z morfologii odpadów),
- górny limit cenowy to 500 euro za tonę czystego bezbarwnego PET oraz średnia wartość 250 euro za tonę pozostałych butelek PET. Założono, iż 20% butelek PET wciąż pozostaje w systemie gminnym, czyli są to opakowania, których kaucja nie została odebrana i znalazły się w żółtym worku.

Przyjęto również, iż koszty odbioru i przygotowania do recyklingu, będące różnicą między działaniem systemu gminnego bez kaucji i z kaucją, są identyczne, czyli iż brak butelek PET w odpadach komunalnych nie wpłynął na obniżenie kosztów zbiórki i przetwarzania. Przyjęto ponadto, iż jedynie 85% populacji jest zgłoszone do systemów gminnych i płaci za odpady, co daje 31,7 mln obywateli.

Na tej podstawie roczne straty sortowni i instalacji MBP z niesprzedanego surowca PET objętego systemem kaucyjnym wahają się między 130 a 200 mln zł, co na jednego obywatela płacącego za odpady daje stratę między 4,10 zł a 6,16 zł rocznie. Przy założeniu, iż średnia roczna opłata śmieciowa w 2025 roku w Polsce wynosiła 370 zł na osobę, wpływ tej części systemu kaucyjnego na koszt gospodarki odpadami wynosi między 1,12% a 1,68%.

Puszki aluminiowe

Według organizacji RECAL na rynek polski trafia 82 tys. ton puszek aluminiowych, natomiast według danych GUS i analizy IOŚ-PIB ilość zebranych puszek to 116 tys. ton. Przed wprowadzeniem systemu kaucyjnego poziom zbiórki puszek wynosił 80%, przy czym ok. 10% trafiało do skupów metali, omijając system gminny, ok. 40% było zbierane z odpadów zmieszanych, a ok. 30% z selektywnej zbiórki w żółtym worku (dane z morfologii). Przyjęto, iż 20% tych puszek przez cały czas trafia do systemu gminnego.

Ceny surowca z puszek aluminiowych zależą od jakości. Najczystszy materiał z selektywnej zbiórki może osiągać 1200 euro za tonę, natomiast puszki dobrze przygotowane i oczyszczone z odpadów zmieszanych to ok. 800 euro za tonę. W przypadku niższej jakości ceny mogą być jeszcze niższe.

Na tej podstawie roczne straty sortowni i instalacji MBP z niesprzedanego surowca z puszek aluminiowych wahają się między 210 a 300 mln zł, co daje stratę między 6,68 zł a 9,45 zł na jednego płacącego mieszkańca rocznie. Wpływ tej części systemu kaucyjnego na koszt gospodarki odpadami wynosi między 1,83% a 2,58%.

Łącznie wszystkie opakowania objęte systemem kaucyjnym

Przy uwzględnieniu obu frakcji objętych systemem kaucyjnym, roczne straty sortowni i instalacji MBP z niesprzedanego surowca wahają się między 340 a 500 mln zł, co daje stratę między 10,79 zł a 15,61 zł na jednego płacącego mieszkańca rocznie. Wpływ systemu kaucyjnego na wzrost kosztów gospodarki odpadami z powodu utraty 80% surowców objętych kaucją wynosi między 2,95% a 4,27% .

Tymczasem w 2026 r. wiele gmin podniosło stawki za gospodarowanie odpadami, przez co średni roczny koszt na mieszkańca wzrósł od kilkunastu do kilkudziesięciu procent, znacznie przekraczając 400 zł rocznie. Jako winowajcę tych podwyżek gminy wskazywały wprowadzenie systemu kaucyjnego. Patrząc jednak na uzyskane w tym opracowaniu wartości, nasuwa się pytanie, czy system kaucyjny nie stał się w tej narracji zwykłym kozłem ofiarnym, który w rzeczywistości nie miał aż tak istotnego wpływu na ceny gospodarki odpadami w tych gminach, jak sugerowały komunikaty towarzyszące podwyżkom.

3. Czynniki nieuwzględnione w obliczeniach

W powyższych wyliczeniach przyjęto świadomie założenie, iż koszty odbioru i przetwarzania odpadów pozostałych po wyjęciu z systemu gminnego butelek PET i puszek nie zmieniają się, czyli iż gmina nie osiąga z tego tytułu żadnych oszczędności kosztowych po stronie operacyjnej. To założenie zaniża potencjalne korzyści z wprowadzenia kaucji.

Dwa mechanizmy, które mogłyby częściowo skompensować straty przychodowe opisane powyżej, nie zostały ujęte w obliczeniach i wymagają wyraźnego zaznaczenia jako odrębne, niepoliczone pozycje:

1. Obniżenie kosztów odbioru odpadów. W wielu przypadkach mniejsza objętość odpadów w żółtym worku, wynikająca z wypadnięcia z niego głównie butelek PET, może przełożyć się na mniejszą liczbę kursów pojazdów odbierających albo możliwość obsłużenia większego obszaru przy tej samej liczbie kursów. Wyrzucone, niezgniecione i zakręcone butelki PET, ze względu na swoją objętość względem masy, zajmują nieproporcjonalnie dużo miejsca w komorze śmieciarki, więc ich brak może wpływać na logistykę zbiórki znacznie silniej, niż wskazywałby sam spadek masy odpadów.
2. Obniżenie kosztów sortowania i lepsze wyodrębnienie innych frakcji. Zmniejszenie udziału PET i puszek w strumieniu trafiającym na linie sortownicze może pozwolić na przestawienie tych linii na lepsze wyodrębnienie pozostałych frakcji, co potencjalnie zwiększa efektywność odzysku innych surowców i zmniejsza koszty jednostkowe przetwarzania pozostałego strumienia.

Oba te efekty są prawdopodobne i logicznie uzasadnione, ale nie zostały poddane kwantyfikacji w niniejszym opracowaniu z powodu braku wiarygodnych, publicznie dostępnych danych pozwalających je oszacować w skali kraju.

4. Zaśmiecenie przestrzeni publicznej jako wymierne oszczędności gmin

Zmniejszenie zaśmiecenia przestrzeni publicznej jest najważniejszym elementem z punktu widzenia wartości dla mieszkańców, a jednocześnie jest to strona bilansu, która w dyskusji publicznej o kosztach systemu kaucyjnego jest systematycznie pomijana albo traktowana jako niemierzalna. Czyste otoczenie, czyste parki, brzegi rzek i jezior oraz lasy mają realną wartość dla społeczeństwa, trudną do wycenienia w złotówkach, ale samo ograniczenie liczby odpadów w przestrzeni publicznej przekłada się na wymierne, policzalne oszczędności po stronie gmin, które co roku przeznaczają znaczne kwoty na czyszczenie ulic, opróżnianie koszy publicznych oraz zbieranie odpadów z terenów zielonych.

4.1. Dane krajowe, przed i po wprowadzeniu kaucji

Zgodnie z badaniami przeprowadzonymi przed wprowadzeniem systemu kaucyjnego, butelki PET i puszki stanowiły ilościowo znaczącą część wszystkich śmieci w przestrzeni publicznej. Pół roku po wprowadzeniu systemu kaucyjnego oddolne inicjatywy czyszczenia przestrzeni publicznej wskazują, iż ilość odpadów objętych w tej chwili kaucją drastycznie spadła.

Idealnym przykładem jest raport Waste Free Ocean – organizacji, która stoi za akcjami sprzątania Wisły i Odry. W tym roku akcja została przeprowadzona analogicznie do akcji zeszłorocznej: na dokładnie tym samym odcinku nabrzeża, przy tej samej liczbie wolontariuszy i tym samym czasie pracy, by wyniki można było porównać.

I tak:

- w 2025 r. zebrano 8 kg butelek PET, natomiast w 2026 r. już tylko 0,8 kg, co daje spadek o 90%;
- w 2025 r. zebrano 4 kg puszek, a w 2026 r. 0,7 kg czyli spadek o 82,5%.

Jednocześnie ten sam raport pokazuje, iż masa butelek szklanych wzrosła z 88 kg w 2025 r. do 114 kg w 2026 r., a łącznie zebrano więcej odpadów niż rok wcześniej, głównie z powodu tzw. małpek po alkoholach.

Ten sam wzorzec potwierdza analogiczna zbiórka odpadów przeprowadzona na wybrzeżu Zatoki Gdańskiej – na odcinku od rezerwatu Mewia Łacha do plaży w Mikoszewie – przez Akcję Czysta Wisła. W tym przypadku również odnotowano porównywalną liczbę uczestników i taki sam czas pracy w obu latach (2025 i 2026).

I tak:

- liczba puszek spadła z 77 do 16 sztuk (w tym 7 ze znakiem kaucji), czyli odnotowano spadek o 79% (lub 91% uwzględniając jedynie puszki kaucjonowane).
- liczba butelek PET spadła z 60 do 14 sztuk (w tym 6 ze znakiem kaucji), czyli o 77% (lub 90% uwzględniając jedynie butelki PET kaucjonowane).
- liczba butelek szklanych wzrosła z 61 do 73 sztuk.

Oznacza to, iż gminy zyskują wyraźnie w zakresie butelek PET i puszek, ale problem jednorazowych opakowań szklanych pozostaje, a choćby się nasila, i to jest osobny problem, którego kaucja w obecnej konstrukcji nie rozwiązuje. Można więc śmiało stwierdzić, iż koszty zarówno opróżniania koszy publicznych, jak i sprzątania terenów zielonych zmniejszyły się, gdyż zmniejszyła się ilość objętościowa i liczba sztuk odpadów, które trzeba było zbierać.

4.2. Dane europejskie, potwierdzenie skali efektu

Raport Reloop „Littered with Evidence: Proof that Deposit Return Systems Work”, opublikowany w czerwcu 2025 r., zestawił ponad 20 badań i analiz z Europy i Stanów Zjednoczonych. Wnioski są zgodne z tym, co obserwujemy nad Odrą.

Redukcja zaśmiecenia opakowaniami objętymi kaucją w przestrzeni publicznej:

Kraj / badanie	Redukcja zaśmiecenia [%]
Słowacja, puszki	78
Słowacja, PET	72
Łotwa, wszystkie opakowania (tereny przybrzeżne)	56
Łotwa, butelki PET	69
Holandia, butelki PET	71
Holandia, puszki	80
Oregon, tereny przydrożne	85
USA, analiza globalna 2021	54
Europa, analiza 2021	43
Europa, butelki PET, 2023	86

Analogiczny do wyników raportów z oczyszczania nabrzeża Odry i Wisły jest przypadek badania słowackiego, które wskazuje, iż zaśmiecanie opakowaniami szklanymi, które w analizowanym okresie nie były objęte systemem kaucyjnym, po początkowym spadku ponownie wzrosło, podczas gdy udział puszek i PET systematycznie spadał. To pokazuje, iż za redukcję odpowiada konkretnie objęcie danego materiału kaucją, a nie ogólna zmiana zachowań społecznych względem śmiecenia.

4.3. Przełożenie na oszczędności gmin, per capita rocznie

Mniejsze zaśmiecenie to nie tylko efekt estetyczny czy ekologiczny, ale konkretna, policzalna pozycja kosztowa po stronie gmin, wyrażona w kwocie na mieszkańca rocznie.

Jako punkt odniesienia posłużyły opublikowane koszty sprzątania przestrzeni publicznej w krajach europejskich:

- Niemcy: ok. 700 mln euro rocznie na sprzątanie parków i ulic z odpadów jednorazowych i niedopałków, co odpowiada 8,30 euro na mieszkańca rocznie (VKU/INFA, 2020).
- Szwajcaria: ok. 200 mln CHF rocznie ogółem, z czego ok. 150 mln CHF przypada na gminy, co odpowiada ok. 18,50 CHF na mieszkańca rocznie (BAFU, 2011).
- Flandria: 164 mln euro rocznie, z czego 95% ponoszą gminy, co odpowiada ok. 25 euro na mieszkańca rocznie (OVAM, 2019).
- Holandia: 304 mln euro rocznie ogółem, z czego 281 mln euro ponoszą gminy, co odpowiada 17,40 euro na mieszkańca rocznie (Tauw dla Rijkswaterstaat, dane za 2021).

Dla Polski nie istnieje odpowiednik tych badań kosztowych, czyli krajowe, systematyczne oszacowanie kosztu uprzątania przestrzeni publicznej. Można jednak posłużyć się metodą analogii. jeżeli przyjąć, iż polskie gminy ponoszą koszty sprzątania przestrzeni publicznej w podobnym rzędzie wielkości, czyli ok. 65 do 110 zł na mieszkańca rocznie, a opakowania po napojach objęte kaucją stanowiły przed jej wprowadzeniem znaczącą część tego strumienia (aż 70% wszystkich śmieci w przestrzeni publicznej liczonych na sztuki), to spadek o 85% tej frakcji, potwierdzony pomiarem na Odrze, oznacza, iż gminy już teraz mogą realnie zaoszczędzić choćby do kilkunastu / kilkudziesięciu złotych na mieszkańca rocznie na samej redukcji objętości i liczby odpadów do zebrania z koszy ulicznych, parków, przydroży i terenów zielonych.

5. Wnioski i podsumowanie

Roczne straty polskich sortowni i instalacji MBP z tytułu niesprzedanego surowca PET i puszek aluminiowych objętego systemem kaucyjnym wahają się, według przeprowadzonych obliczeń, między 340 a 500 mln zł, co odpowiada 10,79 do 15,61 zł na jednego płacącego za odpady mieszkańca rocznie. Są to wartości niższe niż szacunki branżowe (Rada RIPOK: 650 do 700 mln zł rocznie), mogą one jednak nieznacznie wzrosnąć, jeżeli efektywność systemu kaucyjnego osiągnie ponad 90% lub ceny surowców wzrosną.

Świadomie nie uwzględniono w obliczeniach potencjalnego obniżenia kosztów odbioru odpadów oraz kosztów sortowania. Oznacza to, iż przedstawiona strata netto jest górną granicą strat finansowych gmin, a nie ostatecznym bilansem całego efektu kaucji na ich budżet.

Dane z Odry oraz zbieżne z nimi dane europejskie wskazują jednoznacznie, iż system kaucyjny drastycznie ogranicza obecność kaucjonowanych opakowań po napojach w przestrzeni publicznej, parkach, na przydrożach i nad wodami. Ponieważ opakowania te mogły stanowić przed wprowadzeniem krajowego systemu kaucyjnego w Polsce aż 70% wszystkich śmieci w takiej przestrzeni (liczonych na sztuki), efekt ten przekłada się na realne zmniejszenie pracy i kosztów po stronie gmin przy sprzątaniu terenów zielonych.

Dane z Odry i Mikoszewa pokazują wzrost masy zebranego szkła, co jest przypisywane głównie tzw. małpkom po alkoholu. Analogiczny efekt widać w Holandii, gdzie odpady nieobjęte systemem kaucyjnym wzrosły o 20% w okresie, gdy opakowania objęte kaucją spadały. Oznacza to, iż kaucja nie eliminuje problemu zaśmiecania jako takiego, tylko silnie ogranicza go w kategoriach objętych systemem, przenosząc część problemu na kategorie pozostające poza nim. To jest istotny argument dla ewentualnego rozszerzenia zakresu systemu kaucyjnego w Polsce o kolejne kategorie opakowań tj. szklane butelki jednorazowe.

Podsumowując: strata wynikająca ze zmniejszenia zysków ze sprzedaży surowców po stronie gospodarki odpadami komunalnymi (340 do 500 mln zł rocznie, czyli 10,79 do 15,61 zł na mieszkańca) jest liczbą policzalną i udokumentowaną. W mediach jest ona mocno zawyżona i traktowana jako główne źródło problemów gminnego systemu gospodarki odpadami.

Natomiast korzyść wynikająca ze zmniejszenia poziomu zaśmiecenia i wzrostu czystości przestrzeni publicznej jest realna, potwierdzona danymi krajowymi i europejskimi, oraz możliwa do policzenia, ale w Polsce przez cały czas pozostaje niewyceniona w złotówkach i nie jest uwzględniania w bilansie zysków i strat z powodu braku odpowiedniego badania.

Możemy jednak stwierdzić, iż oszczędności z tytułu sprzątania sięgają do kilkudziesięciu zł rocznie na mieszkańca, czyli zdecydowanie więcej niż oszacowane przez nas straty związane z utrata części surowców. Rzetelne opracowanie tematu wymagałoby przeprowadzenia w Polsce badania kosztowego wzorowanego na metodyce czeskiej EKO-KOM lub holenderskiej Tauw, które pozwoliłoby oszacować rzeczywistą wartość oszczędności gmin na sprzątaniu przestrzeni publicznej i porównać ją bezpośrednio z kwotą utraconych przychodów ze sprzedaży surowców, dając pełny obraz wpływu systemu kaucyjnego na finanse samorządów.