1 godzina temu
Nadmierna biurokracja i wynikające z niej obowiązki to jeden z głównych zarzutów, jaki w ostatnich latach wysuwali rolnicy pod adresem Wspólnej Polityki Rolnej UE. Jak zmniejszyć obciążenia administracyjne dla producentów?
Przystąpienie do Unii Europejskiej otworzyło przed polskimi rolnikami nie tylko nowe możliwości rynkowe, wynikające z polityki handlowej UE, ale także dostęp do dopłat w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, wsparcia w przypadku klęsk żywiołowych, a w ostatnich latach także dodatkowych płatności za działania związane z ochroną środowiska.
Wszystko to wiąże się jednak z dużymi obciążeniami administracyjnymi, jakim są m.in. konieczność corocznego wnioskowania o wypłatę środków i dokumentowania przy tym wielkości i stanu gospodarstwa oraz kontrole.
Około tygodnia rocznie rolnik poświęca na zadania administracyjne związane z WPR, wynika z badań przeprowadzonych w ramach sprawozdania europejskiej sieci na rzecz obszarów wiejskich (EU CAP Network) Study on simplification and administrative burden for farmers and other beneficiaries under the CAP, obejmującego blisko 27 tys. odpowiedzi. Koszt tych czynności oszacowano na około 1230 euro rocznie na rolnika.
Aż jedna trzecia (33 proc.) rolników uczestniczących w badaniu deklarowało, iż na administrację związaną z wnioskami o pomoc WPR poświęca ponad 6 dni rocznie. Co czwarty rolnik (24 proc.) poświęca na to 5-6 dni, a 38 proc. – 1-4 dni.
Skrócenie czasu poświęconego na biurokrację wynika jednak w dużej mierze z korzystania ze wsparcia ekspertów (na ogół płatnego). Aż 78 proc. rolników ubiegających się o wsparcie WPR przyznało, iż korzysta z zewnętrznej pomocy przy przygotowaniu i składaniu wniosku. To pomaga w uniknięciu błędów formalnych, które mogłyby zdyskwalifikować część wniosków, jednak dodatkowo zwiększa koszty wynikające dla rolnika z unijnej biurokracji.
Nie cała wina leży jednak po stronie Brukseli. Według raportu choćby do 60 proc. obciążeń administracyjnych może być częściowo związane ze sposobem wdrażania przepisów przez państwa członkowskie, a nie bezpośrednio z regulacjami UE.
Wynika to w dużej mierze z tzw. gold-platingu, czyli nakładania przez państwo członkowskie dodatkowych wymagań lub obowiązków ponad to, co jest konieczne do wdrożenia regulacji unijnych.
Sporym problemem są też obciążenia związane z kontrolami. Ponad jedna trzecia (36 proc.) gospodarstw objętych badaniem była w ciągu poprzednich trzech lat kontrolowana co najmniej raz, a 16 proc. – co najmniej trzy razy.
Pakiet uproszczeniowy UE
Uproszczenie obciążeń biurokratycznych było jednym z głównych postulatów protestujących w ostatnich latach rolników oraz wynikających z zainicjowanego przez Komisję Europejską dialogu strategicznego na rzecz przyszłości rolnictwa w UE.
W grudniu ubiegłego roku Rada Unii Europejskiej zatwierdziła pakiet uproszczeniowy Wspólnej Polityki Rolnej. Ma on zwiększyć konkurencyjność europejskiego rolnictwa poprzez ograniczenie biurokracji, wspieranie rolników, w tym małych i nowych gospodarstw, zachęcanie do innowacji i pobudzanie produktywności.
– Unijne przepisy będą prostsze i łatwiejsze do stosowania dla naszych rolników i administracji krajowych. Przyczyni się to do rozwoju i wzmocnienia sektora rolnego, co zwiększy jego konkurencyjność w całej Europie – deklarowała wówczas Marie Bjerre, duńska minister do spraw europejskich, reprezentująca Danię jako państwo sprawujące wówczas przewodnictwo w Radzie UE.
– Ta zmiana znacząco przybliża nas do uproszczenia WPR. Nie tylko zwiększa konkurencyjność naszych rolników, ale też ułatwia realizację naszych ambicji ekologicznych poprzez zapewnienie rolnikom i państwom członkowskim większej elastyczności we wdrażaniu wymagań ekologicznych – wskazywał z kolei duński minister żywności, rolnictwa i rybołówstwa Jacob Jensen.
Według Komisji Europejskiej dzięki tym zmianom rolnicy mogą zaoszczędzić do 1,58 mld euro rocznie, a administracje krajowe – 210 mln euro. To daje potencjalnie ok. 1,795 mld euro rocznie.
Jakie uproszczenia wprowadziła UE?
Jednym z elementów pakietu jest uproszczenie systemu płatności dla małych gospodarstw. W ramach zwiększenia atrakcyjności tego rozwiązania roczna płatność ryczałtowa, czyli jednorazowe świadczenie wypłacane raz w roku, zostanie podniesiona z 1250 do 2500 euro.
Płatności te mają służyć bardziej zrównoważonemu podziałowi wsparcia, wzmacnianiu żywotności obszarów wiejskich, w których małe gospodarstwa pełnią istotną funkcję gospodarczą, a także ograniczeniu obciążeń administracyjnych zarówno po stronie rolników, jak i administracji.
Beneficjenci zostali również zwolnieni z części wymagań środowiskowych w ramach tzw. warunkowości, zachowując jednocześnie możliwość korzystania z płatności za praktyki rolnicze korzystne dla środowiska, czyli ekoschematów.
Pakiet uproszczeń ma również lepiej uwzględniać różnorodność praktyk rolniczych i warunków lokalnych, a jednocześnie ograniczać dublowanie się wymagań unijnych z obowiązującymi przepisami krajowymi. Na przykład gospodarstwa posiadające certyfikat rolnictwa ekologicznego będą automatycznie uznawane za spełniające wybrane unijne wymogi środowiskowe związane z otrzymywaniem wsparcia.
W przypadku bardziej wymagających obowiązków rolnicy mogą teraz korzystać z dodatkowych zachęt do ochrony torfowisk i terenów podmokłych, objętych normą dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska GAEC 2. Wsparcie ma również pomóc w realizacji krajowych wymagań wykraczających poza standardy unijne, zapewniając rolnikom odpowiednią rekompensatę za podejmowane działania.
Ograniczeniu obciążeń administracyjnych ma służyć także usprawnienie systemu kontroli dzięki wykorzystaniu technologii satelitarnych i innych nowoczesnych narzędzi. Jednocześnie wprowadzona zostanie zasada, zgodnie z którą w jednym gospodarstwie będzie można przeprowadzić maksymalnie jedną kontrolę na miejscu w ciągu roku.
Rolnicy w UE, którzy ucierpią w wyniku klęsk żywiołowych lub wystąpienia chorób zwierząt, mogą liczyć na większe wsparcie. W ramach planów strategicznych WPR wprowadzono nowe płatności kryzysowe, a narzędzia zarządzania ryzykiem stały się bardziej elastyczne i łatwiej dostępne.
Większą swobodę zyskały również państwa członkowskie, które będą mogły sprawniej dostosowywać swoje plany strategiczne WPR do zmieniających się potrzeb. Zgoda Komisji Europejskiej jest teraz wymagana jedynie w przypadku zmian o charakterze strategicznym. W praktyce oznacza to szybsze wprowadzanie modyfikacji, a tym samym wcześniejsze korzystanie przez rolników z nowych form wsparcia.
Większą swobodę zyskają również państwa członkowskie, które będą mogły sprawniej dostosowywać swoje plany strategiczne WPR do zmieniających się potrzeb. Zgoda Komisji Europejskiej będzie wymagana jedynie w przypadku zmian o charakterze strategicznym. W praktyce oznacza to szybsze wprowadzanie modyfikacji, a tym samym wcześniejsze korzystanie przez rolników z nowych form wsparcia.
Uproszczenie nie tylko w UE, ale i w Polsce
Unijny pakiet to jednak tylko jeden element uproszczeń. Zdaniem ekspertów zmian wymagają także krajowe systemy obsługi wniosków składanych przez rolników.
– Słowo „uproszczenie” pojawia się w Polsce w przestrzeni publicznej od bardzo wielu lat. Mam jednak wrażenie, iż często do końca nie wierzymy, iż te uproszczenia w ogóle mają szansę zadziałać – mówi Joanna Gierulska, była zastępczyni prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) i dyrektor Departamentu Wspólnej Polityki Rolnej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Powołuje się ona jednak na wspomniany raport EU CAP Network. Według tej publikacji uproszczenia „to nie są deregulacje ani działania techniczne”, ale są one elementem efektywności polityki publicznej i należy je oceniać przez pryzmat celów WPR.
Gierulska wskazuje, iż uproszczenia są zasadne, jeżeli zmniejszają koszty po stronie rolnika, skracając czas przeznaczany na dokumentację i składanie wniosków, obniżając wydatki wynikające z konieczności korzystania z doradztwa oraz zmniejszając niepewność.
Uproszczenia muszą też prowadzić do ograniczania błędów formalnych, w czym zdaniem Gierulskiej może pomóc wykorzystanie autowypełniania we wnioskach wypełnianych online. – Wykorzystywanie danych, które administracja już posiada i może je wykorzystać, jest dla rolnika sporą pomocą – wskazuje ekspertka.
Chodzi o to, aby uproszczenia prowadziły do przesuwania kontroli z formalności na rzeczywiste ryzyko, a jednocześnie skracały ścieżkę rolników do wypłat środków, zwraca uwagę.
Jej zdaniem na poziomie krajowym występuje jednak wiele barier dla wdrożenia takiego systemu. Taką przeszkodą są przede wszystkim niestabilne i rozproszone przepisy, nakładanie się wymagań i dublowanie danych, a także duża liczba instytucji kontrolujących i problemy z interoperacyjnością systemów IT.
eWniosek Plus: Jak usprawnić system i ułatwić jego obsługę?
Systemem, który ma usprawnić składanie przez rolników wniosków o unijne dopłaty, jest eWniosek Plus. Został on wprowadzony przez ARiMR 15 marca 2018 roku. Od kampanii w 2018 roku składanie wniosków o dopłaty bezpośrednie i obszarowe stało się obowiązkowe w formie elektronicznej. Aplikacja zastąpiła dotychczasowy system eWniosek oraz wnioski w wersji papierowej.
System eWniosek Plus działa w przeglądarkach internetowych oraz w formie aplikacji mobilnej. Aplikacja Mobilna ARiMR dostępna jest na urządzenia z Androidem i iOS.
– w tej chwili eWniosekPlus jest już częściowo wypełniony danymi administracyjnymi, jednak przez cały czas trzeba „przeklikiwać” cały formularz, poprawiać dane, a korekty geometrii działek często oznaczają konieczność
ponownego wypełniania wniosku w tym zakresie – wskazuje Gierulska.
Proponuje ona zmianę logiki działania systemu. Według niej w sytuacji braku zmian w gospodarstwie wniosek powinien być gotowe do zatwierdzenia i wysłania. Dane z poprzednich kampanii, w tym realizowane płatności (np. za ekoschematy), powinny być automatycznie ponownie wpisywane po potwierdzeniu przez rolnika. Warunkiem, aby to działało, jest jednak ograniczanie corocznych zmian w zasadach przyznawania płatności.
Aktualizacja danych referencyjnych (LPIS) powinna zdaniem Gierulskiej następować po stronie systemu, a rola rolnika powinna ograniczać się do potwierdzenia lub zgłoszenia rozbieżności, bez konieczności manualnej edycji wszystkich danych. Zdaniem ekspertki dobrym rozwiązaniem byłoby też pilotażowe wykorzystanie sztucznej inteligencji do wsparcia procesu wnioskowania.
– W efekcie ciężar obsługi zostałby przeniesiony z użytkownika na system, co zlikwidowałoby konieczność wykonywania czynności o charakterze quasi-eksperckim i znacząco ograniczyłoby liczbę błędów i korekt – podkreśla Gierulska.
Kontrola realizacji wymagań środowiskowych
Jednym z głównych celów Wspólnej Polityki Rolnej po reformie z 2023 r. jest, obok zwiększenia efektywności produkcji rolnej, większy nacisk na ochronę środowiska naturalnego. Ten obszar działań również wymaga jednak ulepszenia z biurokratycznego punktu widzenia.
Gierulska wskazuje, iż obecny system składa się z wielu odrębnych instrumentów (ekoschematy, działania rolno-środowiskowe, ekologia), które mimo wspólnych celów funkcjonują oddzielnie i są oceniane na poziomie pojedynczych działek, bez odniesienia do efektu w całym gospodarstwie.
Zaleca wprowadzenie jednego, zintegrowanego planu środowiskowo klimatycznego dla gospodarstwa obejmującego wszystkie działania i wszystkie grunty w gospodarstwie. Plan ten stanowiłby jedną spójną strategię zamiast wielu równoległych zobowiązań, podkreśla.
– Zamiast kontroli każdej praktyki oddzielnie, administracja oceniałaby spójność działań oraz ich łączny efekt środowiskowy. Zmniejszyłoby to obciążenie administracyjne, ograniczyłoby dublowanie wymagań i pomogłoby usprawnić zarządzanie gospodarstwem – zaznacza.
Z koniecznością większego wspomagania się systemami informatycznymi przy weryfikacji wymagań środowiskowych, zwłaszcza w rolnictwie ekologicznym, zgadza się Dorota Metera ze Stowarzyszenia Forum Rolnictwa Ekologicznego im. Mieczysława Górnego.
Wskazuje ona na rolę zastosowania systemów IT w przypadku dostępu i wymiany informacji między
beneficjentami, a instytucjami obsługującymi beneficjentów, w tym doradcami rolnymi i
rolno-środowiskowymi, jednostkami certyfikującymi.
– Ułatwi to obsługę beneficjentów, skróci czas załatwiania spraw i pozwoli na lepsze wykorzystanie zbieranych danych – podkreśla Metera.
Zmiany muszą być kompleksowe
– Uproszczenia są skuteczne tylko wtedy, gdy realnie zmniejszają obciążenia rolnika i jednocześnie poprawiają efekty polityki. To jednak wymaga zmiany logiki systemu, a nie pojedynczych, punktowych
uproszczeń – podkreśla Joanna Gierulska.
– Należy dążyć do uproszczenia systemu rolnictwa ekologicznego bez obniżenia standardów produkcji, przy zapewnieniu prawidłowego wykorzystania środków publicznych i z odpowiednim efektem: dużym udziałem powierzchni użytków rolnych uprawianych ekologicznie, odpowiednią obsadą zwierząt ekologicznych i dobrze rozwiniętym rynkiem żywności ekologicznej – mówi z kolei Dorota Metera.
Zdaniem resortu rolnictwa potrzeba jednocześnie porozumienia w kwestii tego, co rozumieć przez uproszczenia. – Za każdym razem, kiedy mówimy o uproszczeniach, trzeba pamiętać, iż dla administracji będą one oznaczały coś innego, dla rolnika coś innego, a dla służb Komisji Europejskiej jeszcze coś innego – zaznacza dr Bogdan Pomianek, Radca Generalny w MRiRW.
– Musimy więc mieć z tyłu głowy pytanie, gdzie przebiega granica uproszczeń i w jakich obszarach możemy ich poszukiwać – wskazuje.
Jego zdaniem systemy informatyczne są jedną z tych przestrzeni, w których można wprowadzać rozwiązania ułatwiające funkcjonowanie całego systemu. – Nie oznacza to jednak, iż na tym powinniśmy poprzestać – uważa Pomianek.
