Przetargi na regionalne przewozy kolejowe – jak zapewnić realną konkurencję?

Co zrobić, żeby przetargi na wojewódzkie przewozy kolejowe zapewniały realną konkurencję? Bariery po stronie oferentów i sposoby ich pokonania analizują prof. ucz. Stefan A. Jarecki, Politechnika Warszawska, oraz Kamil Ciupak, manager, radca prawny, Olesiński i Wspólnicy.

Prawodawca unijny, wprowadzając tzw. IV Pakiet Kolejowy, podjął kroki w celu wprowadzenia konkurencji o rynek świadczenia usług publicznych w pasażerskich przewozach kolejowych, także regionalnych (w Polsce – wojewódzkich). Jest to tzw. liberalizacja przewozów.

W konsekwencji, dla umów PSC (Public Service Contract) dotyczących tego rodzaju przewozów, zawieranych po 24 grudnia 2023 r. (a w Polsce choćby wcześniej, bo po 12 grudnia 2020 r.), podstawowym trybem wyboru operatora publicznego kolejowego transportu zbiorowego jest konkurencyjna procedura przetargowa. Oznacza to, iż znacząco zawężono możliwość powierzania tego typu kontraktów operatorom będącym podmiotami wewnętrznymi (in-house) organizatorów. w tej chwili według prawa UE, poza wyjątkowymi sytuacjami (np. tzw. tryb zakłóceniowy), jest ona ograniczona tylko do przewozów zaspokajających potrzeby transportowe aglomeracji miejskich lub obszarów wiejskich, a prawo polskie w przypadku przewozów wojewódzkich i tę możliwość wyłączyło.

Przetarg na świadczenie przewozów powinien być konkurencyjny, czyli otwarty dla wszystkich podmiotów, sprawiedliwy i zgodny z zasadami przejrzystości oraz niedyskryminacji. W sektorze pasażerskich przewozów kolejowych istnieje jednak kilka kluczowych barier, które mogą ograniczyć realną konkurencję między potencjalnymi oferentami. Jakie są to bariery i co zrobić, żeby je pokonać? Omówimy to w tym artykule. Nagroda za wysiłek w pokonywaniu tych barier przez organizatora ogłaszającego przetarg będzie sowita – z jednej strony pozwoli osiągnąć lepszą jakość usług dla mieszkańców danego regionu i gospodarnie wydawać środki publiczne, a z drugiej – uniknąć ewentualnych sankcji.

1. Dostęp do taboru: główna bariera dla nowych operatorów

Konieczność dysponowania taborem kolejowym stanowi jedną z najważniejszych barier dostępu do rynku pasażerskich przewozów kolejowych. Jej występowanie może prowadzić do sytuacji, w której jedynym zainteresowanym (a wręcz jedynym zdolnym do złożenia oferty) podmiotem pozostanie operator zasiedziały. W takich warunkach zastosowanie konkurencyjnej procedury wyboru operatora publicznego transportu zbiorowego staje się iluzoryczne.

Z tego względu prawodawca unijny wprowadził rozwiązania łagodzące wpływ tej bariery, opierające się na dwóch powiązanych ze sobą instrumentach:

• Analizie konieczności zastosowania środków taborowych – obowiązku przeprowadzanym przez organizatora przed wszczęciem procedury konkurencyjnej oceny konieczności zapewnienia skutecznego i niedyskryminującego dostępu do pojazdów. W ocenie tej uwzględnia się m.in. obecność na rynku przedsiębiorstw i podmiotów prowadzących leasing taboru.
• Wdrożeniu środków taborowych – czyli zagwarantowaniu dostępu do pojazdów.

Prawo UE nie wiąże wprost wymogu wprowadzenia środków taborowych z samym wynikiem analizy. W praktyce, jednak jeżeli z analizy wynika, iż brak takich środków wyeliminuje skuteczną konkurencję na etapie wyboru operatora, ich zastosowanie staje się wręcz obowiązkowe. To stanowisko potwierdziła niedawno również Komisja Europejska.

Rozwiązania w zakresie udostępniania pojazdów

Prawo UE zawiera otwarty, przykładowy katalog środków taborowych, pozostawiając organizatorom swobodę we wprowadzaniu własnych rozwiązań. Najkorzystniejsze z punktu widzenia konkurencji jest zapewnienie wszystkim potencjalnym przewoźnikom dostępu do taboru niezbędnego do wykonywania przewozów. Można to osiągnąć m.in. poprzez:

• umożliwienie operatorom korzystania z oferty podmiotów leasingujących tabor;
• utworzenie floty pojazdów stanowiącej własność organizatora i udostępnianej kolejno wyłanianym przewoźnikom;
• wprowadzenie wymogu przekazywania taboru pomiędzy kolejno wybranymi operatorami wraz z określeniem przejrzystych zasad rozliczeń.

2. Zaplecze techniczne i infrastruktura utrzymaniowa

Równie istotnym czynnikiem wpływającym na intensywność konkurencji jest dostęp do zaplecza eksploatacyjno-utrzymaniowego. Dostęp do infrastruktury punktowej niezbędnej do prawidłowej eksploatacji taboru bezpośrednio wpływa na przebieg procedury przetargowej. Obiekty te są niezbędne do prowadzenia działalności, ale wciąż często znajdują się w dyspozycji operatorów zasiedziałych. Organizatorzy powinni dbać o to, aby kwestia dostępu do infrastruktury utrzymaniowej nie ograniczała konkurencji. W szczególności nie należy wymagać od przewoźników posiadania zapleczy na własność, gdy takimi dysponuje wyłącznie dotychczasowy operator.

3. Podział zamówienia na pakiety tras

Podział zamówień na mniejsze pakiety tras jest też najważniejszy do stymulowania konkurencji. Znacząco zwiększa to liczbę składanych ofert, a wygenerowana presja konkurencyjna sprzyja racjonalizacji wydatków publicznych poprzez obniżenie lub zahamowanie wzrostu rekompensat. Skuteczność tego podejścia potwierdzają przykłady – m.in. doświadczenia z Czech oraz przetarg w województwie kujawsko-pomorskim z 2007 roku, w którym podział zadań na pakiety umożliwił przełamanie monopolu operatora zasiedziałego.

4. Przygotowanie procedury i dialog z rynkiem

Dostosowanie procedury wyboru przewoźnika do realiów rynkowych gwarantuje większe zainteresowanie potencjalnych oferentów. jeżeli organizator nie dysponuje dostateczną wiedzą w tym zakresie, to może skorzystać z prawnych instrumentów dialogu z rynkiem, w tym szczególnie z instytucji wstępnych konsultacji rynkowych. Pozwala to na pozyskanie niezbędnych informacji bezpośrednio od aktywnych graczy rynkowych jeszcze przed uruchomieniem przetargu.

5. Czas na mobilizację (min. 12 miesięcy)

Ostatnim, ale równie kluczowym elementem jest zapewnienie wykonawcom odpowiedniego czasu w przygotowanie się do świadczenia usług (tzw. okresu na mobilizację). Procedura, która nie uwzględnia stosownego czasu przygotowawczego, ewidentnie preferuje dotychczasowego operatora zasiedziałego – jako jedyny dysponuje on już bowiem odpowiednim zapleczem kadrowym i technicznym.

Brak odpowiedniego okresu na mobilizację sprawia, iż procedura wyboru traci swój konkurencyjny charakter i narusza zasady prawa UE. Pogląd ten znajduje jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej (KIO), zgodnie z którym okres mobilizacji powinien wynosić co najmniej 12 miesięcy ^[1].

Podsumowanie

Jak zatem widać, aby zapewnić skuteczne przeprowadzenie konkurencyjnych procedur wyboru operatora regionalnych (wojewódzkich) przewozów pasażerskich, konieczne jest przede wszystkim odpowiednie planowanie tych procedur – tak, aby zapewnić czas na zidentyfikowanie barier i wprowadzenie środków zaradczych.

Czas jest tu naprawdę kluczowy. Przeprowadzenie wszystkich analiz i konsultacji rynkowych przed rozpoczęciem opracowywania dokumentacji przetargowej, następnie samo jej opracowanie, ogłoszenie przetargu z odpowiednio długim terminem na składanie ofert, uwzględnienie czasu trwania ewentualnej procedury odwoławczej i zawarcie umowy PSC z takim wyprzedzeniem, aby zagwarantować okres mobilizacji – wymaga co najmniej kilkudziesięciu miesięcy.

A co, jeżeli organizator nie przeprowadzi przetargu w sposób zapewniający uczciwą konkurencję?

Konsekwencje mogą być liczne i dotkliwe. Przede wszystkim, już teraz obserwujemy zwiększającą się aktywność instytucji tak Unii Europejskiej (Komisja Europejska i prowadzona przez nią sprawa holenderska), jak i Europejskiego Obszaru Gospodarczego (Urząd Nadzoru EFTA i sprawa norweska), które prowadzą postępowania przeciwko państwom członkowskim za naruszenie zobowiązań wynikających z traktatowych reguł konkurencji oraz z rozporządzenia 1370/2007. Takie postępowania mogą zakończyć się w europejskich sądach, które z kolei mogą nałożyć na państwa członkowskie kary pieniężne.

Poza tym polskie przepisy antymonopolowe pozwalają na przyjęcie, iż ograniczanie konkurencji przez organizatora będzie stanowić nadużycie przez niego pozycji dominującej, co może skutkować unieważnieniem umowy PSC i karami pieniężnymi dla organizatora. Umowa zawarta w wyniku wadliwej procedury może także być źródłem niezgodnej z prawem pomocy publicznej dla operatora, co z jednej strony również może być przyczyną jej nieważności, a z drugiej – powodować poważne konsekwencje finansowe dla tego operatora. Wadliwość trybu zawarcia umowy PSC może też uniemożliwić ubieganie się o środki z funduszy UE, np. na zakup taboru czy rozbudowę zapleczy technicznych. Wreszcie, ta wadliwość może doprowadzić do odpowiedzialności osób zaangażowanych po stronie organizatora w przeprowadzenie przetargu za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz po prostu do niezadowolenia społecznego, a także strat wizerunkowych i konfliktów politycznych.

Skoro zatem konkurencja to wybór – wybierzmy dobrze.

[1] S.A. Jarecki, Wybór operatora publicznego transportu zbiorowego, Warszawa 2025; S. Jarecki, J. Majewski, K. Ruciński, Jak rozwinąć konkurencję na torach?, Warszawa 2023.

Autorzy: prof. ucz. Stefan A. Jarecki, r.pr. Kamil Ciupak
Fot. Adrian Hryniuk – zdjęcie poglądowe

prof. ucz. Stefan A. Jarecki – profesor na Wydziale Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej. Członek Rady Naukowej Fundacji ProKolej. Przewodniczący Klubu Transportowca Stowarzyszenia Inżynierów Techniki i Komunikacji Rzeczpospolitej Polskiej oraz wiceprezes zarządu oddziału SITK RP w Warszawie. Ekspert w dziedzinie pomocy publicznej oraz regulacji rynku transportowego, w szczególności transportu kolejowego. Autor licznych artykułów naukowych i książek. Prelegent na licznych konferencjach i szkoleniach (krajowych oraz międzynarodowych).

r.pr. Kamil Ciupak – specjalizuje się w prawie pomocy publicznej, funduszach unijnych oraz regulacjach dotyczących infrastruktury i usług publicznych. Przez blisko cztery lata pracował w Departamencie Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), gdzie uczestniczył m.in. w notyfikacjach pomocy publicznej dla dużych inwestycji transportowych i energetycznych. Ma wieloletnie doświadczenie zdobyte w instytucjach odpowiedzialnych za wdrażanie programów unijnych na poziomie krajowym i regionalnym. Doradzał przy projektach realizowanych przez porty lotnicze i morskie, przedsiębiorstwa transportowe oraz podmioty sektora energetycznego i stoczniowego. Ceniony za kompetencje w zakresie usług w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG), w tym organizacji i finansowania publicznego transportu zbiorowego. Wspiera klientów w pozyskiwaniu i rozliczaniu środków UE, prowadzi postępowania administracyjne i sądowe w sprawach związanych z pomocą publiczną. Jest autorem licznych publikacji i szkoleniowcem w obszarze prawa pomocy publicznej.

Zobacz również: